Diritto Internazionale Umanitario, oltre la realpolitik
La validità permanente del Diritto Internazionale Umanitario
La recrudescenza della violenza bellica, la velata continua minaccia dell’uso della forza e i pericoli, diretti o indiretti, cui vengono sottoposte le popolazioni civili negli attuali conflitti armati impongono una riflessione seria e approfondita sulla validità permanente del Diritto Internazionale Umanitario, non soltanto per chi è oggi in servizio attivo, ma anche per quanti hanno indossato l’uniforme e continuano a riconoscersi nel rispetto delle norme che regolano i conflitti: riferimento essenziale dell’azione militare.
Di fronte ad immagini, decisioni politiche, ordini esecutivi e altalenanti iniziative diplomatiche sorge il dubbio che il diritto internazionale umanitario sia divenuto meno efficace, o addirittura subordinato ai rapporti di forza, è necessario quindi distinguere le azioni della Realpolitik dalle regole di diritto che continuano permanentemente a vincolare Stati, Autorità militari e singoli responsabili.
Il nucleo fondamentale del Diritto Internazionale Umanitario è codificato nelle quattro Convenzioni di Ginevra del 1949 e comprende principi di natura inderogabile, riconducibili allo jus cogens, cioè a norme imperative del diritto internazionale dalle quali gli Stati non possono liberarsene a capriccio o piacimento. L’articolo 53 della Convenzione di Vienna del 1969 definisce infatti come imperativa una norma riconosciuta dalla comunità internazionale degli Stati nel suo complesso e non suscettibile di deroga. A questi principi si collegano obblighi che operano nei confronti dell’intera comunità internazionale e che non dipendono, nella loro esistenza, dalla partecipazione di uno Stato a uno specifico meccanismo giuristizionale internazionale.
In questa prospettiva va letto il ruolo della Corte Penale Internazionale (CPI), istituita dallo Statuto di Roma; la CPI agisce infatti secondo il principio di complementarità previsto dall’articolo 17 dello Statuto, intervenendo in via sussidiaria rispetto alle giurisdizioni nazionali e non sostituendosi automaticamente ad esse.
Ne deriva che il giudizio sul mancato rispetto del Diritto Internazionale Umanitario non può essere fatto dipendere dalla adesione o meno allo Statuto di Roma, o da un conveniente disconoscimento della stessa Corte Penale Internazionale o altri Organismi, poiché una parte rilevante delle norme di protezione e rispetto da applicare nei conflitti armati trova sempre fondamento anche nel diritto internazionale consuetudinario.
Le scelte politiche, diplomatiche o esecutive dirette operate per proteggere i vertici di una catena di comando da iniziative giudiziarie internazionali possono incidere concretamente sulla possibilità di esercitare o meno una determinata giurisdizione solo in uno specifico momento storico, ma non eliminano sul piano sostanziale, perché le eventuali responsabilità individuali dei crimini sono e rimangono imprescrittibili.
In questo quadro assume particolare rilievo il principio della responsabilità di comando, sancito dagli articoli 86 e 87 del I Protocollo Aggiuntivo alle Convenzioni di Ginevra del 1977. Il comandante non è chiamato a rispondere soltanto degli ordini impartiti direttamente, ma può essere responsabile anche per omissione quando sia a conoscenza di gravi violazioni commesse, o sul punto di essere commesse, da subordinati e non adotti le misure necessarie e concretamente possibili per impedirle, farle cessare o segnalarle alle autorità competenti. Si tratta di un principio particolarmente rilevante perché lega la responsabilità non solo alla condotta materiale, ma anche all’effettivo esercizio delle funzioni di comando e controllo.
Una particolare attenzione deve essere riservata ai tentativi in corso di fare passare come consuetudine l’affidamento a soggetti formalmente privati dei compiti operativi che incidano sulla sicurezza, sulla protezione della popolazione civile, sulla gestione di aree di crisi, dei valichi di frontiera o dei flussi umanitari. Il ricorso a consorzi commerciali, strutture privatistiche, cosiddetti Border Office come quello per Gaza, e agenzie di sicurezza private non determina infatti, di per sé, il venir meno delle responsabilità previste dal diritto internazionale.
L’articolo 148 della IV Convenzione di Ginevra stabilisce che nessuna Alta Parte contraente può esonerare se stessa o un’altra Parte dalle responsabilità derivanti da gravi violazioni della Convenzione. Il principio è chiaro: una responsabilità internazionale non può essere cancellata attraverso una scelta organizzativa, una delega contrattuale o una diversa qualificazione formale dei soggetti che materialmente svolgono determinate attività. Anche i Principi sulla responsabilità degli Stati per atti internazionalmente illeciti, elaborati dalla Commissione del diritto internazionale delle Nazioni Unite nel 2001, assumono rilievo quando l’attività di soggetti non statali sia riconducibile, in presenza dei necessari presupposti, allo Stato che ne dirige oppure delega, o controlla contrattualmente l’operato. Il riferimento all’“effective control”, il controllo effettivo, serve proprio a riportare l’attenzione dalla forma giuridica alla realtà sostanziale dei rapporti di comando, direzione e dipendenza.
Uno Stato belligerante o occupante non può quindi ritenersi automaticamente estraneo alle conseguenze di condotte poste in essere sul terreno soltanto perché alcune funzioni sono state esternalizzate: le garanzie riconosciute alla popolazione civile dal Diritto Internazionale Umanitario non possono essere cedute, privatizzate o neutralizzate mediante alcun tipo di contratto.
A rafforzare questo sistema interviene l’articolo 1 comune alle Convenzioni di Ginevra, che obbliga le Parti non soltanto a rispettare le Convenzioni, ma anche a farle rispettare in ogni circostanza, ed in tale fattispecie si inserisce la recente emanazione di un mandato d’arresto internazionale per gravi violazioni del DIU emessa da un singolo Stato parte della Convenzione di Ginevra e non dal CPI.
Per le strutture militari questo principio, di rispettare e far rispettare, si traduce in un dovere di vigilanza che deve accompagnare la pianificazione e la condotta delle operazioni, soprattutto quando nel teatro operativo agiscono soggetti differenti, pubblici e privati. L’interposizione di soggetti terzi non fa venir meno l’esigenza di verificare che le attività svolte siano conformi alle norme di protezione umanitaria, né può trasformarsi in uno strumento per aggirare obblighi che rimangono giuridicamente vincolanti.
È sul terreno della pianificazione militare che questi principi acquistano una dimensione immediatamente operativa. Le Regole d’Ingaggio e gli ordini di operazione devono essere formulati in modo coerente con i limiti posti dal diritto internazionale applicabile, evitando che l’impiego di entità non statali determini aree di ambiguità nella tutela dei civili o nell’attribuzione delle responsabilità. La valutazione giuridica non si arresta alla denominazione formale di un soggetto, ma considera la condotta concreta, la funzione svolta e il grado di controllo realmente esercitato. Nessuna qualificazione privatistica può quindi rendere lecito un ordine o un comportamento che, per la sua sostanza, violi il Diritto Internazionale Umanitario.
Assume infine un ruolo essenziale anche la consulenza legale di teatro, dove l’articolo 82 del I Protocollo Aggiuntivo del 1977 prevede che siano disponibili consiglieri giuridici qualificati per assistere i comandanti nell’applicazione delle Convenzioni e del Protocollo e nella corretta formulazione delle istruzioni destinate alle Forze Armate. La presenza di una consulenza specialistica non costituisce un adempimento meramente formale, ma rappresenta uno degli strumenti attraverso i quali il comando può tradurre i principi del diritto internazionale in direttive operative concretamente applicabili sul terreno, preservando la continuità tra responsabilità militare, disciplina della forza e tutela delle persone protette.
Giuseppe Antonio Cacciatore